1996 yılında yürürlüğe giren Gümrük Birliği gereğince Türkiye, mal ithalatında Avrupa Birliği (AB)’nin üçüncü ülkelere dönük gümrük tarifelerini ve ticaret politikalarını uygulama, AB kaynaklı mallarda gümrük indirimi, mülkiyet hakkı, rekabet kurallarına uyum, devlet yardımları konusunun standardizasyonu gibi zorunluluklar altına girmiştir. Bir başka deyişle, Türkiye, hem AB mallarının girişi hem de ortak gümrük tarifesine uyum açısından AB’ye önemli bir imtiyaz vermiştir. Aynı zamanda, AB, tam üye olmamasına rağmen Türkiye ile gümrüksüz ticaret yapmaya ve bu sayede de önemli ekonomik faydalar sağlamaya başlamıştır. Sonrasında da taraflar arasındaki ekonomik ilişkiler Gümrük Birliği hükümleri gereğince devam etmiştir. Gümrük Birliği ile Türkiye’nin, AB onayı olmadan, AB ile herhangi bir tercihli ticaret düzenlemesi bulunmayan üçüncü bir ülkeyle serbest ticaret anlaşması imzalama olasılığı ortadan kalkmıştır. Artık Türkiye’nin, üçüncü ülkelerle bir ticari anlaşma çerçevesinde, o ülkeye düşük bir gümrük tarifesi uygulaması söz konusu değildir. Bu konuda Türkiye, Dünya Ticaret Örgütü kurallarına göre de tek başına hareket edemeyecek konumdadır.[1] Bu çalışmada, güncel gelişmeler ışında Gümrük Birliği ve Serbest Ticaret Anlaşması çerçevesinde Türkiye-AB ilişkilerinin neden yeniden şekillendirilmesi gerektiği ve bunun nasıl yapılabileceği tartışılmıştır.

Gümrük Birliği’nin Türkiye Üzerindeki Etkilerine Güncel Bakış

Türkiye ile AB ilişkileri çerçevesinde yürütülen tartışmalardan biri ‘tam üyelik’ meselesi olurken diğeri de hep ‘Gümrük Birliği’nin’ etkileri olmuştur. Gümrük Birliği ile birlikte uluslararası alanda Türkiye’nin ticaret ilişkilerinde birtakım değişiklikler meydana gelmiştir. Örneğin, AB ve Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD) ülkeleri Türkiye’nin ithalatında önemli konumda olsa da, Gümrük Birliği’nin yürürlüğünden itibaren bu ülkelerden yapılan ithalatın günümüze kadar geçen süreçte düştüğü belirtilebilir. AB’nin Türkiye’nin ithalatındaki payının 1996’da yüzde 55 iken, 2006’da yüzde 42.6’ya gerilediği görülmüştür. Türkiye’nin AB’deki en büyük ticaret ortağı olan Almanya’dan dahi yapılan ithalat 1996’da 17.9 iken, 2006’da 10.6’ya gerilemiştir. Türkiye ile AB arasındaki ticari ilişki değişikliği, 1996’da 11.7 milyar dolar değerinde olan ticaret açığının 2006’da sadece 11.5 milyar dolar değerine düşmesinden de anlaşılabilir. Açık sabit kalmıştır. Türkiye’nin AB'ye ihracatı 2012 yılında önceki yıla oranla %4,9 oranında azalarak 54.3 milyar dolar; AB'den ithalatı ise %4,2 azalarak 80,1 milyar dolar olarak gerçekleşmiştir. AB'nin Türkiye’nin toplam ticaret hacmi içerisindeki payı 134,4 milyar dolar ile %37.7 olmuştur. Bu da iki boyutlu bir sonucu ortaya çıkarmıştır. İlki, Türkiye’nin AB’ye yönelik ihracatının zayıflığı, ikincisi de AB üyesi ülkelerin Türk ürünlerine yönelik kısıtlamalarıdır.[2] 1996 yılından 2012’ye uzanan süreçte Türkiye’nin AB ülkeleriyle ticaretinde AB lehine verdiği toplam dış ticaret açığı 210.2 milyar dolar olmuştur.[3]

Gümrük Birliği Anlaşması Türkiye açısından ‘asimetrik’ bir doğaya sahiptir. Türkiye, anlaşmanın bu asimetrik doğasını ortadan kaldırmak için en büyük koz olarak AB’ye tam üyeliği görmüştür. Gümrük Birliği, Türkiye için AB üyeliği hedefine bağlılığın temel göstergesi olarak sunulmuş, hatta araç olarak kullanılmıştır. Bu hedef nedeniyle de AB’yi üçüncü ülkelerle ticari ilişkilerinde kendisiyle istişarelerde bulunmasını sağlama yönünde çok da çaba sarf etmemiştir. Bugün gelinen noktada AB’nin dünyanın dört bir yanındaki serbest ticaret girişimlerinde Türkiye’yi endişelendiren tutumunun kökeni bu arkaplana dayanmaktadır. Türkiye açısından adil olmayan bir ticari rekabeti sorunu ortaya çıkmış ve ticari çıkarlarının AB nezdinde dikkate alınmadığı doğal olarak konu edilmeye başlanmıştır. Bunun, Gümrük Birliği’ni Türkiye üzerinde refah düzeyini kısıtlayan bir niteliğe büründürdüğüne dikkat çekilmiştir.[4] Dolayısıyla Türkiye’nin Gümrük Birliği Anlaşması’nda AB’yi Serbest Ticaret Anlaşması doğrultusunda revizyona götürmesi gelecekte uygulanması beklenen seçeneklerden olma yolundadır.[5]

Gümrük Birliği Anlaşması’nın Türkiye’ye yönelik doğrudan yabancı yatırımı artıracağı beklentisinin de uygulama sürecinde gerçekleşmediği görülmüştür. Gümrük Birliği’nin Türk ekonomisine etkileriyle ilgili çalışmaların ağırlıklı olarak ticarete odaklandığı ve refah düzeyinin de dikkate alınması gerektiği öne sürülebilecek olsa da, Gümrük Birliği’nin refah düzeyini artırmada da yeterli olmadığına dikkat çeken çalışmalar yapılmıştır.[6] Gümrük Birliği’nin Türkiye ekonomisi üzerindeki olumsuz etkileri rekabet gücüne, istihdama, dış ticaret dengesine, ortak gümrük tarifesine olmak üzere 5 kaleme ayrılabilmektedir. Türkiye’de rekabet gücüne sahip olmayan otomotiv, ilaç ve kimya sanayi gibi sektörler Gümrük Birliği’den olumsuz etkilenmiştir. Gümrük Birliği, rekabete hazır olmayan firmaların yer aldığı sektörleri olumsuz etkilemiştir. Olumsuz etkilenen firmaların kapanması işsizliği beslemiştir. Dış ticaret açığı Türkiye’nin AB ihracatı ve ithalatı arasındaki dengesizlikten kaynaklanmıştır. Gümrük Birliği’nin ardından AB kaynaklı ithalatta bir patlama görülmüştür. Gümrük Birliği’nin Türkiye ekonomisi üzerinde ortak gümrük tarifesi etkisi ise Türkiye’nin AB’nin taviz verdiği üçüncü ülkelere aynı tavizleri tanımak zorunda kaldığından gümrük vergisi geliri kaybına uğraması; Türkiye’nin, daha önce ikili anlaşmalarla üçüncü ülkelere tanıdığı tavizleri artık uygulayamayacağından o ülkelerin misillemelerine maruz kalması; AB’nin koruma önlemleri uyguladığı ABD, Japonya gibi ülkelere aynı önlemleri uygulamak zorunda kalması şeklinde olmuştur. Gümrük Birliği ile Türkiye, ucuz girdi ithalinde de sorunlar yaşamıştır.[7]

Gümrük Birliği’nden Serbest Ticaret Anlaşması’na Yönelimin Nedenleri

Türkiye-AB ilişkilerinin seyri ve niteliğiyle ilgili tartışmalarda Gümrük Birliği hep gündeme gelen bir konu olmuştur. Bugün yine böyle bir gündemle karşı karşıya kalınmıştır. Bunu tetikleyen konu ise Amerika Birleşik Devletleri (ABD) ile AB arasında görüşülen ‘Serbest Ticaret Anlaşması’ olmuştur. 

Özellikle 2008 sonrası dönemin küresel ve bölgesel ekonomik krizlerinin etkisiyle, dünyanın büyük ve büyümekte olan ekonomileri çekim alanı yaratmak, pazar açılımı sağlamak, nüfuz dengesi kurmak için stratejik hamlelerde bulunmaya ve bundan fayda sağlamaya devam etmektedir. Bu doğrultuda ABD, Japonya, AB, Çin, Hindistan ve Rusya serbest ticaret ve tercihli ticaret anlaşmalarını geliştirmeye çalışmaktadır. Küresel ve bölgesel düzeyde piyasa dinamikleri üzerinde nüfuz elde ederek az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin ekonomik tercihlerini de şekillendirmektedir.[8]

Hatırlanacağı üzere, Şubat ayında Avrupa Komisyonu Başkanı Manuel Barroso ABD ile AB arasında serbest ticaret anlaşmasına varabilecek görüşmelerin Haziran ayında başlatılmasının mümkün olduğunu belirtmişti. Bu zamanlama bir tesadüf değildi. Çünkü Barroso’nun açıklamasından kısa bir süre önce ABD Başkanı Barack Obama, krizden çıkış için yatırımlara ve yeni istihdam alanlarına yoğunlaşacaklarını; bunun için de AB ile bir serbest ticaret anlaşmasının gerekli olduğunu vurgulamıştı. Tarafların ekonomilerindeki yavaş büyüme, Çin başta olmak üzere diğer büyüyen ekonomilerden gelen baskı 2011’den itibaren bu gibi bir anlaşmaya dönük çalışmaları zaten başlatmıştı.

Obama, AB ile serbest ticaret anlaşması için müzakerelere başlama planını Mart ayında Amerikan Kongresi'ne bildirmiş, anlaşma için müzakere yürütme planlarını da Şubat ayında açıklamıştı. Bu anlaşmayla, iki taraf da ticaret ilişkilerini daha da güçlendirmeyi hedeflediklerini göstermiştir. Bu hedefe yönelik yapılan müzakerelerde esas ele alınan husus, tarım, kimyasal, ilaç ve otomotiv sektörlerindeki farklılıkların giderilmesine dönük düzenlemeler olmuştur.  

Serbest ticaret anlaşması, AB ile Gümrük Birliği anlaşmasına sahip olan Türkiye’nin gündeminde de önemli yer tutmaktadır. Serbest ticaret anlaşması tartışmaları devam ederken ticaret anlaşmalarından dolayı Türkiye'nin Gümrük Birliği konusunda elinin giderek zayıfladığı düşünülmektedir. Çünkü AB, bir üçüncü ülkeyle serbest ticaret anlaşması yaptığı zaman Türkiye de buna uymak zorunda kalmakta ve o üçüncü ülke mallarına gümrük indirimi uygulamaktadır. O ülke ise Türkiye’den giden mallara gümrük uygulamasına devam etmektedir. Bu durumun değişmesi için o ülke ile Türkiye arasında ayrı bir ticaret anlaşmasının imzalanması gerekmektedir. Türkiye, AB’nin serbest ticaret anlaşması imzaladığı ülkelerle serbest ticaret anlaşması imzalayabilse de AB ile anlaşma imzalayan ülkelerin Türkiye’yle anlaşma yapma zorunluluğu ise bulunmamaktadır. Asıl mesele de burada düğümlenmektedir. Bu yeni bir durum değildir elbette. Türkiye’nin konuyla ilgili karar alma mekanizmasında olmayışından dolayı uzun süredir sıkıntıda olduğu bir durumdur. AB; Latin Amerika, Singapur, Japonya, Kanada ile de serbest ticaret anlaşmasına dönük çalışmalarını yürütürken de, Meksika, Cezayir ve Güney Afrika ile serbest ticareti yürütmeye başlarken de aynı sıkıntıyı hissetmektedir.  

Mevcut koşullar altında Gümrük Birliği asimetrik bir karar alma mekanizmasına sahiptir. Türkiye’nin, tam üye olmadığı bir çokuluslu bütünleşmenin dış ticarete ilişkin her türlü kararına uymakla yükümlü olduğu açıktır. AB’nin çok taraflı anlaşmalar yoluyla ticaret serbestliği sağlamaya çalıştığı dönemlerde bu durum Türkiye tarafından büyük bir sorun olarak görülmemiştir. Ancak AB, 2000’li yılların ortalarından itibaren iki taraflı serbest ticaret anlaşmalarına geçince durum değişmiş, Gümrük Birliği Türkiye’nin daha fazla aleyhine işleyen bir hal almıştır. Çünkü AB’nin üçüncü ülkelerle imzaladığı anlaşmalardan Türkiye’nin doğrudan faydalanamaması, Türkiye’nin bu ülkelerden ithal ettiği ürünlere Gümrük Birliği nedeni ile tek taraflı indirilmiş gümrük vergisi oranları uygulamasına yol açmıştır. Aynı zamanda, bu ülkelere ihraç ettiği mallardan yüksek gümrük vergileri alınmaya devam edilmiştir. Türkiye bunu aşmak için, AB’nin imzaladığı her serbest ticaret anlaşmasının ardından ilgili ülkelerle ikili anlaşma imzalama yoluna gitse de bunu tam olarak yerine getirememektedir. Çünkü üçüncü ülkeler AB ile imzaladığı anlaşma kapsamında zaten Türk pazarına AB ile aynı gümrükten giriş yapabilmektedir.[9]

Bu gibi durum ve gelişmeler karşısında Türkiye’de gerek siyasi gerek ticari  gerekse de sivil toplum makamları da sesini yükseltmeye başlamıştır. Ekonomi Bakanı Zafer Çağlayan, “eğer Türkiye AB-ABD arasındaki Transatlantik Serbest Ticaret Anlaşması müzakerelerinin dışında kalırsa, bu durum daha da Türkiye aleyhine tersine dönecek. Türkiye'ye gümrüklü giren ABD ürünleri, elini kolunu sallaya sallaya Avrupa üzerinden Türkiye'ye girecek ve haksız bir rekabet oluşacak” demiştir. AB’nin Japonya ile yürüttüğü serbest ticaret çalışmalarına da işaret eden Çağlayan, Japonya konusunun Türkiye için daha da vahim olduğunu vurgulamıştır. 'Ticarette çok büyük bir dengesizlikle karşı karşıyayız. Japonya-AB Serbest Ticaret Anlaşması'nda Türkiye sürecin dışında kalırsa, bu Türkiye açısından çok daha ciddi ticaret bağlantısının bozulması sonucunu ortaya çıkarır' demiştir.[10]  AB ile Gümrük Birliği Anlaşması’nın tamamen Türkiye'nin aleyhine işlemeye başladığı tespitinde bulunan Çağlayan, böyle bir ortamda, Serbest Ticaret Anlaşması'na geçişin Türkiye'nin menfaatine olacağını düşünmektedir. Menfaatine olması düşünülen diğer bir konu da ABD ile Türkiye arasında bir serbest ticaret anlaşmasının uygulanmaya başlanması olarak öne çıkmıştır. Bu noktada AB’nin, kendisi ABD ile bir serbest ticaret anlaşması yapmadan, Türkiye’nin ABD ile anlaşma imzalamasına ne derece olumlu yaklaşacağı ise şüphelidir. Türkiye’nin, AB’nin rızası olmadan ABD ile serbest ticaret anlaşması imzalaması durumunda AB’nin Türkiye’den ithal edeceği ürünler için menşe belgesi talep etmeye başlaması ve malların serbest dolaşımını fiilen geçersiz hale getirmesi söz konusu olabilecektir.[11]

Sonuç

Türkiye’nin AB ile Gümrük Birliği yerine serbest ticaret anlaşmasına geçmesi tartışmalarına olumsuz yaklaşanlar, genellikle böyle bir anlaşmanın Türkiye’nin AB’ye üyelik hedefi açısından son derece sakıncalı olduğunu düşünmeye devam etmektedirler. Bu düşünce Gümrük Birliği’nin, Ortaklık Anlaşması gibi hukuki ve köklü bir siyasi temele dayanması nedeniyle, bunun yerine yeni bir serbest ticaret anlaşması yapılmasının Türkiye’yi tam üyelik hedefinden uzaklaştıracak ve Ortaklık Anlaşması’ndan doğan kazanımlarını tehlikeye atacak olmasında endişelenmektedirler.  Türkiye’nin AB’ye tam üyeliği tartışmalarında sıfırın tüketildiği şartlar altında konuyu tekrar bu hususa bağlamak çok da rasyonel görünmemektedir. Gümrük Birliği’nin ortaya konulacak olumlu yanları olabilir, ancak karşı karşıya kalınan olumsuzluklar uygulamanın planlandığı gibi gitmediğinin açıkça görülmesini sağlamaktadır. Henüz AB’ce vize muafiyeti ve kişilerin serbest dolaşımının sağlanması dahi söz konusu olamamıştır. Bugün dünya ekonomilerinin “pazar stratejileri” arasında üzerinde durulması gereken de bu hususlardır.  

ABD ve AB gibi iki büyük pazarın üzerinde uzlaştığı bir serbest ticaret anlaşmasının, Türkiye’nin müzakerelerine katılmadığı ve dolayısıyla kararları etkileyemediği kurallarının yürütülmesine, Türkiye’nin de buna uymak zorunda kalmasına ve bu zorunluluğu yerine getirmeye çalışırken sorun yaşamasına yol açması muhtemeldir. Dolayısıyla Türkiye, anlaşmaya dönük olarak yürütülen müzakereleri izlemenin yanında, diplomatik zeminde AB’nin, üçüncü ülkeleri Türkiye’ye dönük serbest ticaret konusunda anlaşmaya yönlendirilmesine de çalışmalıdır. Rasyonel olan davranış da budur. Böylece taraflar arasında müzakerelerin paralel yürütülmesine zemin hazırlanabilecek ve anlaşma görüşmelerinin aynı anda yürürlüğe girmesi sağlanabilecektir. Bugün uygulamada olan, AB’nin, serbest ticaret anlaşmalarına “Türkiye Maddesi” adı altında bir madde ekleyip, diğer ülkelerin benzer bir anlaşmayı Türkiye ile de imzalamasının bağlayıcı olmayan şekilde tavsiye edilmesidir. Buradaki püf noktası hem AB hem de Türkiye ile üçüncü ülke arasındaki anlaşmanın aynı zamanda yürürlüğe girmesinin sağlanmasıdır.[12] Bunu sağlamak AB için çok da kolay değildir. AB’nin, üye ülkeler arasında dış politika koordinasyonundaki ve ortak politika geliştirmedeki yetersizliği de göz önünde bulundurulduğunda, bunun ticaret diplomasisini de olumsuz etkilediği çıkarımı rahatlıkla yapılabilir.

Bu noktaya kadar anlatılan tüm hususlar temelde üç soruna işaret etmektedir. İlki AB’nin üçüncü ülkelerle yaptığı serbest ticaret anlaşmalarının Türkiye’yi haksız rekabet içine sürüklemesidir. İkincisi Türkiye’nin Gümrük Birliği kapsamında karar alma mekanizmasına dahil olamaması nedeniyle görüşlerini sunamamasıdır. Halbuki “Avrupa Gümrük Alanı” 27 tam üye ülke ile aday ülke Türkiye'den oluşmaktadır. Üçüncüsü de AB ile Türkiye arasındaki ortaklık ilişkisinin gereklerinin hala tam anlamıyla yerine getirilememesidir. İşe, üçüncüsünü yeniden tanımlayıp nitelikli hale getirmekle başlamak AB ve Türkiye açısından öncelik arz etmektedir.