Giriş

Devletler, uluslararası alanda değişik birimlerle ilgili dış politikalarını oluştururken ve uygularken, hukuk iki değişik düzeyde devreye girmektedir: i) Devletin dış ilişkilerinin bağlı olduğu iç ya da ulusal hukuk rejimi düzeyinde; ii) Dış ilişkileri düzenleyen hukuk rejimi (uluslararası ve ulusüstü/uluslarüstü hukuk) düzeyinde.^[1] Günümüzde bir devlet dış politikasını yönlendirirken kendi iç hukuku, uluslararası hukuk, ulusüstü hukuk ve ulusötesi hukuk kurallarını hesaba katarak hareket etmek zorundadır.^[2]

Doğaldır ki, devletlerin dış politikalarını oluştururken ve uygularken etkilendikleri ilk hukuk düzeni kendi iç hukukları olmaktadır ki; devletler, dış politikalarını oluştururken kendi ulusal hukuk kurallarıyla bağlı olarak bunu gerçekleştirmek ve uygulamaya koymak durumundadırlar.^[3] Bu bağlamda, dış politikanın en sıcak konusu olan askeri güç kullanma konusunda alınacak kararların hukuki çerçevesi ve mekanizmaları açısından ülkelerin yasama organlarının görev ve yetkileri büyük önem arz etmektedir. Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin de (TBMM) bir yasama organı olarak kurulduğu günden bu yana dış politikada askeri güç kullanımının söz konusu olduğu dış politika olayları sırasında yetki ve sorumlulukları bakımından karar alma sürecindeki rolü her zaman büyük önem arz ederken, yasama ve yürütme erkleri arasında zaman zaman bu konuda çok ciddi anayasal tartışmalar ve aykırılıklar da yaşanmıştır.

T. C. 1982 Anayasası Çerçevesinde TBMM’nin Dış Politikaya İlişkin Görev ve Yetkileri

a)      Hukuksal Durum

1982 Anayasası’nın “Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Görev ve Yetkileri” başlığında yer alan maddeler (87. ile 92. maddeler arasında yer alan maddeler), TBMM’nin görev ve yetkilerini düzenlemektedir. Bu hükümler dahilinde TBMM’nin dış politikaya ilişkin olarak anayasal durumuyla ilgili şu tespitleri yapmak mümkündür:

1982 Anayasası’nda dış politikada askeri güç kullanımına ilişkin temel hükümler 87. ve 92. maddelerde düzenlenmiştir. Buna göre, savaş ilanına karar vermek TBMM’nin yetkileri arasında yer alıp (87. madde), “milletlerarası hukukun meşru saydığı hallerde savaş hali ilanına^[4] ve Türkiye’nin taraf olduğu milletlerarası antlaşmaların veya milletlerarası nezaket kurallarının gerektirdiği haller dışında, Türk Silahlı Kuvvetlerinin yabancı ülkelere gönderilmesine veya yabancı silahlı kuvvetlerin Türkiye’de bulunmasına izin verme yetkisi TBMM’nindir” (92. madde). Öte yandan, “TBMM tatilde ya da ara vermede iken ülkenin ani bir silahlı saldırıya uğraması ve bu sebeple silahlı kuvvet kullanılmasına derhal karar verilmesinin kaçınılmaz olması halinde Cumhurbaşkanı da, Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanmasına karar verebilir” (92. madde).

Öncelikle, 87., 90. ve 92. maddeler çerçevesinde TBMM’ye verilen “Bakanlar Kurulu’nu denetleme yetkisi ve görevi”, “milletlerarası antlaşmaların onaylanması yetkisi”, “Savaş hali ilanına karar verme yetkisi” ve bu bağlamda “TSK’nın yabancı ülkelere gönderilmesine ve yabancı ülke askerlerinin Türkiye’de bulunmasına izin verme yetkisi”, hükümetin dış politikaya ilişkin icraatlarının denetlenmesi bakımından ve bir kısmının da (örneğin, milletlerarası antlaşmaların uygun bulunması, savaş hali ilanı yetkisi gibi) yasama süreciyle hukuki ve fiili değer ifade etmesi açısından gerçekten önemli görev ve yetkilerdir. Zira, dış politikanın oluşturulması ve yürütülmesi sırasında, sürece doğrudan veya dolaylı olarak etki etme imkanı tanıyan “denetleme”[5], “uygun bulma”, “izin verme” şeklindeki TBMM görev ve yetkileri, TBMM’ye her zaman aynı ölçüde olmasa da dış politikada önemli düzeyde bir etkinlik sağlayabilmektedir. Ancak, Mümtaz Soysal’a göre, dış politikanın belirlenmesinde parlamentoyu etkili gibi kılan bu usullerin tamamı, iş olup bittikten sonra, yürütme fiili durum yarattıktan sonra kullanılabilen bir denetim işlevinden öteye gitmeyen mahiyettedir. Dolayısıyla, Soysal’a göre, başta antlaşmaların uygun bulunması olmak üzere, savaşla ilgili yetkilerin parlamentoya tanınmış olması fiiliyatta pek bir değer ifade etmemekte, sembolik bir değer taşımaktan öteye gitmemektedir.[6]

Türkiye’de yasama ile yürütme arasındaki organik bağlantı ve dış politika meselelerinin TBMM’ye gelmesinin çoğunlukla hükümetin inisiyatifi altında olduğu düşünüldüğünde, Soysal’ın eleştirileri önemli ölçüde haklılık payı taşımaktadır. Ancak, yine de, “savaş hali ilanına izin vermek” gibi, hem dış politika hem de iç politika açısından oldukça önemli sonuçlar doğurabilecek türden karar alma süreçlerinde TBMM’ye tanınan görev ve yetkiler, bu kurumu dış politikayla ilgili temel konularda son derece önemli bir noktaya taşımaktadır. Zira, özellikle 92. madde kapsamında TBMM’ye verilen görev ve yetkiler, parlamentoda çoğunluğu oluşturan iktidar partisi ya da iktidarı oluşturan koalisyon partilerinin üyeleri açısından, hükümetin diğer politikalarına çoğu zaman otomatikman verdikleri yasal destekten çok daha farklı bir sürece işaret etmektedir. Durum böyle olunca, en son örneğini 1 Mart 2003’te gördüğümüz şekilde, 92. madde kapsamında TBMM’ye sunulan bir hükümet tezkeresi, iktidar partisinin üyelerinin bir kısmı tarafından da reddedilerek, hükümetin dış politikadaki etkinliği üzerinde sınırlandırıcı bir rol de oynayabilmektedir.[7]Ancak, söz konusu durumun her hal ve şartta böyle olduğunu söylemek de oldukça zordur. Örneğin, Kore Savaşı (1950-1953) örneğinde görüldüğü üzere, hükümet parlamentoyu devre dışı bırakarak yabancı bir ülkeye asker gönderebildiği gibi; Körfez Krizi ve Savaşı (1990-1991) örneğinde de görüldüğü üzere, TBMM’nin kendi kararlarıyla 92. maddeye aykırı bir şekilde hükümet lehine bir “yetki devri”ne sebep olabildiği de görülmüştür.

b)      Fiili Durum

Dış politikanın oluşturulması ve uygulanması sürecinde, bir siyasal rejim içerisindeki yetki ve sorumlulukların kurumsal çerçevesi ile bunların fiili dağılımlarının her zaman örtüşmeyebileceği bir vakıadır. Askeri güç kullanımı konusunda 1982 Anayasası’nda bu şekilde yer alan düzenlemelere karşın, uygulamada bu konuda Türkiye’de siyasal ve anayasal tartışmaların yaşandığı görülmektedir. Bu konudaki en somut örnekler, Körfez Krizi ve Savaşı sırasında ve Çekiç Güç’ün görev süresinin uzatılması süreçlerinde, 92. maddenin uygulanması konusunda alınan kararların iktidar, muhalefet, cumhurbaşkanı düzeylerinde yarattığı görüş ayrılıklarıdır.^[8]

Dış politikaya ilişkin görev, yetki ve rolleri olan diğer bütün kurumlarda olduğu gibi, TBMM açısından da kendisine bu konuda tanınan hukuksal çerçevenin, fiili çerçeveyle her zaman uyuşmadığı Türk dış politikası tarihinde yaşanan gelişmelerle ispatlanmıştır. Yukarıda da belirtildiği gibi, Türk dış politikası tarihinde anayasanın özellikle 92. maddesi kapsamında yaşanan olaylar düşünüldüğünde; hükümetlerin genellikle yasama-yürütme arasındaki organik bağlantıdan istifade ederek parlamentoyu kendi güdümleri altına alma istekleri yoğunlaştığı gibi, bazen de bir cumhurbaşkanının hem hükümeti hem de parlamentoyu devre dışı bırakmaya çalışarak dış politikada tek karar alıcı konumuna geçmeye çalıştığına da şahit olunmuştur.

Bu çerçevede, TBMM’nin dış politikaya ilişkin görev ve yetkilerinin en çok tartışıldığı olaylar Kore Savaşı ile Körfez Krizi ve Savaşı olmuştur diyebiliriz. Söz konusu olaylardan birincisi olan Kore Savaşı’nda, I. Menderes Hükümeti Kore’ye asker gönderme kararını TBMM’ye getirmeden bir hükümet kararnamesiyle gerçekleştirerek, 1924 Anayasası’nın bu konuda parlamentoya verdiği görevi yerine getirmesine engel olmuştur.[9]

Körfez Krizi ve Savaşı sırasında ise, kriz politikasını Akbulut Hükümeti adına ve yerine yüklenme eğilimi içinde görünen Cumhurbaşkanı Turgut Özal, bu niyetleri doğrultusunda siyasi parti başkanlarını ve 11 Ağustos 1990’da bir toplantıya çağırmış; ancak, liderler bu konuda yetki sahibinin parlamento ve hükümet olduğunu ileri sürerek çağrıyı reddetmişlerdir. Bunun üzerine, TBMM’nin 12 Ağustos 1990 tarihli olağanüstü niteliğindeki 126. birleşiminde muhalefetin genel görüşme talebi, Anavatan Partisi (ANAP) üyelerinin oylarıyla reddedilmiş ve aynı gün kapalı oturumda gerçekleştirilen müzakereler sonucu 141 red oyuna karşılık 211 kabul oyuyla^[10] hükümet tezkeresi parlamentoda kabul edilmiştir.^[11] Bu karardan sonra, TBMM’nin 5 Eylül 1990 tarihli 3. birleşiminde, hükümete “hudut ve şümulü hükümetçe takdir olunacak şekilde, Türk Silahlı Kuvvetleri’nin yabancı ülkelere gönderilmesi ve yabancı silahlı kuvvetlerin Türkiye’de bulunması” konularında izin veren 108 sayılı TBMM kararı kapalı oturumda 136 red oyuna karşılık 246 kabul oyuyla^[12] kabul edilmiştir.^[13] 108 sayılı kararla ilgili olarak, “hükümet tezkeresi”nin görüşülmesi sırasında, ana muhalefet partisi olan SHP’nin (Sosyal Demokrat Halkçı Parti) milletvekilleri, TBMM’nin hükümete böyle bir yetki vermesinin “yasama yetkisinin devri” anlamına geldiğini ve “Anayasa’yı tadil niteliği” taşıdığını ileri sürmüşlerdir ve bu saiklerle 107 ve 108 sayılı TBMM kararlarını iptal istemiyle Anayasa Mahkemesi’ne götürmüşlerdir. Ancak, Anayasa Mahkemesi SHP’nin başvurusunu oyçokluğuyla reddetmiştir.^[14] Anayasa Mahkemesi, SHP’nin başvurusunu şu nedenlerle reddetmiştir: Öncelikle, kanun ve karar ayrımına giden Anayasa Mahkemesi, bu bağlamda 107 ve 108 sayılı kararların birer “kural işlem” olarak kabulüne olanak olmadığını belirtmiştir. Diğer bir deyişle, bu kararların öznel işlem yanı ağır basan, TBMM’nin irade açıklaması biçimindeki özel kuralları olduğundan bahisle belirgin ve öznel ögeler olarak amacı gösterdiğini, dolayısıyla “kural işlem” olamayacağını karara bağlamıştır. İkinci olarak, Anayasa Mahkemesi, 1982 Anayasası’nın 92. maddesinin içerdiği konuları, kanunla düzenlenmesi öngörülen alanın dışında bıraktığını belirtmiştir. Ancak, TBMM’nin izin verme kararı, tamamlayıcı ve bireysel işlem olmaktan çok, ileriye dönük ve kural koyucu özellikte ise; silahlı kuvvet göndermenin kapsam, lüzum ve süresi sınırlanmadan bunun değerlendirilmesi yürütmeye bırakılırsa bu kararın yetki devri niteliğine dönüşeceğini belirten Mahkeme’ye göre, bu tür parlamento kararları yasa değer ve etkinliğinde kabul edilerek yargı denetimine bağlı tutulmak durumundadır. Sonuç olarak, Anayasa Mahkemesi kararında, 107 ve 108 sayılı TBMM kararlarının, kanunla eş değerde ve etkinlikte olmadığından dolayı Mahkeme’nin işin esasına giremeyeceği belirtilmektedir. (Başkanvekili Yekta Güngör Özden ile üyelerden Ahmet Necdet Sezer, Selçuk Tüzün ve Yılmaz Aliefendioğlu bu karara katılmadıkları için karşı oy kullanmışlardır.)

Son olarak, TBMM, Körfez Krizi’nin savaşa dönüşmesi üzerine, 17 Ocak 1991 tarihli 66. birleşiminde hükümetin isteği doğrultusunda, “hudut ve şümulü Hükümetçe takdir olunacak şekilde, Türk Silahlı Kuvvetlerinin yabancı ülkelere gönderilmesi ve yabancı silahlı kuvvetlerin Türkiye’de bulunması” konularında hükümete izin veren 126 sayılı kararı kabul etmiştir.^[15]

Bütün bu kararların ilgili çevrelerde tartışılmasının ana nedenini ortada bir “yetki devri”nin bulunup bulunmadığı hususu oluşturmaktadır. Dahası, 126 sayılı TBMM kararından sonra hükümet sözcüsü, Bakanlar Kurulu’nun bu meclis kararının yerine getirilmesinin “zamanını ve gereğini” belirleme konusunda Genelkurmay Başkanlığı’na yetki verdiğini açıklamıştır.^[16] Bu bağlamda TBMM, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu ve Genelkurmay Başkanlığı düzeyinde ortaya çıkan bu “yetki devri” sorunuyla ilgili olarak ortaya konulan görüşlerin büyük çoğunluğu anayasaya aykırılık durumu olduğunu tezini savunmuşlardır.^[17] Buna göre, “savaş hali ilanına karar verme”, “TSK’nın yabancı ülkelere gönderilmesine izin verme yetkisi” ve “yabancı silahlı kuvvetlerin Türkiye’de bulunmasına izin verme yetkisi” TBMM’ye aittir. Bunlara karar veren TBMM’nin bu konulardaki iradesini “yerine getirme yetkisi” ve “görevi” ise yürütmenindir. Oysa, 107, 108 ve 126 sayılı TBMM kararları, yalnız TBMM’ye ait olan bir yetkiyi adeta açık bir bono şeklinde ve toplu bir biçimde yürütmeye aktarmaktadır ki; her durumda tercih hakkı (savaş hali ilanı, asker gönderme ya da asker kabul etme) yürütmeye bırakılmış olmaktadır. Ayrıca, TBMM tatilde veya ara vermede iken, ani bir saldırı durumunda silahlı kuvvetlerin kullanılmasına karar verme yetkisi Cumhurbaşkanı’na da tanınmışken; 107 sayılı TBMM kararı, bu yetkiyi de Bakanlar Kurulu’na aktarmaktadır. Üstelik, hükümete verilen izin ya da yetkinin Genelkurmay Başkanlığı’na aktarıldığının ifade edilmesi de, Türkiye’yi silahlı çatışmaya sokma yetkisinin yalnız TBMM’den Bakanlar Kurulu’na aktarılmasıyla yetinilmediğini, bu yetkiyi anayasa aykırı bir şekilde yüklenmiş Bakanlar Kurulu’nun, bunu askeri otoriteye devretmek gibi daha vahim bir anayasa ihlali girişimi içinde olduğunu da göstermektedir.^[18]

Sonuç

Sonuç olarak, Türk dış politikasının oluşturulması ve uygulanması sürecinde iç hukuka uygunluk bağlamında genel olarak bir kurallılık ve kurumsallaşma var olmakla beraber; askeri güç kullanma konusunda Körfez Krizi örneğinde de görüldüğü üzere ortaya çıkan “yetki” ve “yetki devri” sorunu, bu noktada sorunlar yaşanabildiğini göstermektedir. Burada bir yargısal denetim olanağının bulunmayışı ya da bulunamayışı, ayrıca bir handikap olarak da görülebilir.

Bu tür “yetki devri” sorunları aslında anayasal düzeyde hala çözülebilmiş değildir. Nitekim,  benzer bir durumun son olarak 2 Ekim 2014 günü TBMM’de kabul edilen ve Irak ve Suriye’deki terörist örgütlerden Türkiye’ye yönelebilecek saldırıların bertaraf edilmesini öngören hükümet tezkeresi için de geçerli olduğu rahatlıkla iddia edilebilir. Zira, söz konusu tezkerenin kabul edilmesine ilişkin 1071 sayılı TBMM kararında yer alan “…Türkiye’nin yüksek menfaatlerini etkili bir şekilde korumak ve kollamak, gelişmelerin seyrine göre ileride telafisi güç bir durumla karşılaşmamak için süratli ve dinamik bir politika izlenmesine yardımcı olmak üzere hudut, şümul, miktar ve zamanı Hükümetçe takdir ve tayin olunacak şekilde, Türk Silahlı Kuvvetlerinin gerektiği takdirde sınır ötesi harekât ve müdahalede bulunmak üzere yabancı ülkelere gönderilmesi ve aynı amaçlara yönelik olmak üzere yabancı silahlı kuvvetlerin Türkiye’de bulunması, bu kuvvetlerin Hükümetin belirleyeceği esaslara göre kullanılması ile risk ve tehditlerin giderilmesi için her türlü tedbirin alınması ve bunlara imkân sağlayacak düzenlemelerin Hükümet tarafından belirlenecek esaslara göre yapılması için, Anayasanın 92’nci maddesi uyarınca Hükümete bir yıl süreyle izin verilmesi, Genel Kurulun 2.10.2014 tarihli 2’nci Birleşiminde kabul edilmiştir.”  ifadesi yukarıda tartışılan 107, 108 ve 126 sayılı TBMM kararıyla bu yönüyle örtüşmekte ve yalnız TBMM’ye ait olan bir yetkiyi adeta açık bir bono şeklinde ve toplu bir biçimde yürütmeye aktarmaktadır.[19]

Bütün bu çerçeve dahilinde, Türk anayasal sistemi açısından, 1876 Kanuni Esasisi’nden başlamak üzere, dış politikada askeri güç kullanımına ilişkin karar verme yetkisinin bütün anayasalarda parlamentoya verilmesinde aslında tarihsel deneyimlerin etkisinin olduğu görülmektedir. Nitekim, Anayasa Mahkemesi eski başkanvekili Y. Güngör Özden’in de vurguladığı gibi, “...1876 Kanuni Esasisi’nin 7., 1924 Teşkilatı Esasiye Kanunu’nun 26., 1961 Anayasası’nın 66.” ve 1982 Anayasası’nın 92. maddeleri, “başlangıçtan beri Padişah’ın ve TBMM’nin öz yetkisi içinde bulunan işlerin Hükümete bırakılmasının yerinde olmadığını tarihsel yönden de açıklamaktadır.” Keza, yine Anayasa Mahkemesi eski üyelerinden A. Necdet Sezer de, bu konuda 1961 Anayasası Kurucu Meclis görüşmelerine atıfta bulunarak, böyle bir düzenleme yapılmasında “...Osmanlı İmparatorluğu’nun I. Dünya Savaşı’na yetkililerin çoğunun bilgisi dışında yalnızca birkaç kişinin kararı ile sürüklenerek, kendisini bir oldu bitti içinde bulması ve 1950 yılında da Kore’ye asker gönderme kararının TBMM toplantıya çağrılmaksızın, Cumhurbaşkanı, Başbakan ve Milli Savunma Bakanı’nca verilmesi gibi olaylar etken olmuştur.” diyerek TBMM’nin savaş ilanına karar verme ve Silahlı Kuvvetlerin kullanılmasına izin verme yetkisinin tarihsel sürekliliğine, biricikliğine ve hayati önemine dikkat çekmiştir.^[20]